Nouă idei simple de reformă constituțională

Articol de Nicu Popa, cenzor ICDE.

Constituția unei țări reprezintă ansamblul principiilor fundamentale de funcționare ale unui stat. În general, am putea împărți constituția în 2 mari părți: drepturi fundamentale ale cetățenilor și liniile de echilibru între instituțiile de bază ale statului. Constituția actuală a României datează din 1991, fiind revizuită o singură dată în 2003. Pentru a revizui constituția, e nevoie de votul a cel puțin două treimi din parlament cât și de aprobarea poporului prin referendum.

Inițiativa cetățenească pentru modificarea constituției cu „Fără penali în funcții publice” a fost un succes, dar doar unul politic; din păcate, propunerea de modificare, deși de bun simț, este destul de limitată față de toate problemele cu care ne-am confruntat recent. După 2003, singura propunere concretă de modificare a constituției care a și avut susținere politică în parlament a avut loc în 2018; tema revizuirii a fost una puerilă care nu rezolvă nicio problemă a societății. Dacă tot e de modificat constituția, ar trebui modificate mai multe aspecte care momentan nu mențin în armonie balansul de putere între autoritățile statului, și anume însuși unul dintre pilonii fundamentali ai constituției; cu o constituție mai bună am fi putut evita atât OUG 13, cât și adoptarea legilor catastrofale ale justiției. Modificarea din 2003 a fost una mai largă, permițând practic aderarea la Uniunea Europeană și cedarea unei părți de suveranitate către aceasta, după cum declara ultimul șef de stat român. Este momentul să avem în dezbatere publică o nouă revizuire, mai amplă a constituției.

Problema cea mai mare din constituția noastră este lipsa unei definiri clare a tipului de republică pe care o avem: parlamentară, prezidențială, semi-prezidențială; întâi poate ar fi de folos o scurtă analiză în termeni generali între posibilele sisteme de guvernare prezente momentan în democrațiile liberale:

1. A. R​​epublică parlamentară – Doar parlamentul este ales de popor; parlamentul votează atât guvernul, cât și șeful statului; este o distincție între șeful guvernului și șeful statului. Puterea reală o are șeful guvernului – prim-ministrul/cancelarul, pe când președintele are o funcție mai mult simbolică. Germania și majoritatea republicilor europene au această formă de guvernare. B. ​​Monarhie constituțională  – Diferența față de republica parlamentară e că șeful statului este monarhul/suveranul, care e o funcție ereditară; Regatul Unit este probabil cel mai reprezentativ exemplu.
2. Republică prezidențială – Atât parlamentul/congresul cât și președintele sunt aleși de popor; șeful statului este același cu șeful guvernului. Reprezentantul de marcă este SUA, această formă de guvernare fiind întâlnită cu precădere pe continentele americane.
3. Republică semi-prezidențială – Atât parlamentul, cât și președintele sunt aleși de către popor; președintele propune prim-ministrul care e ales de parlament. În urma crizei algeriene, Republica a Patra Franceză a căzut, iar Charles de Gaulle a format un nou sistem dual, unde șeful statului ar trebui să aibă o putere mai mare de decizie. Țara noastră are un astfel de sistem, inspirat după modelul francez. În esență, consider că problema noastră e faptul că președintele țării are o putere limitată, deși acesta are o legitimitate mare datorită faptului că e ales direct de către popor. Mai mult decât atât, prezența românilor la alegerile prezidențiale e mult mai mare decât la alegerile parlamentare, conferind astfel, din punct de vedere democratic, o legitimitate mai mare președintelui. Prezența la urne la algereile parlamentare a fost de 39,2%, 41,76%, 39,44% în 2008, 2012 respectiv 2016. La alegerile prezidențiale, prezența este mult mai mare: 54,37%, 58,02% în 2009, 53,17%, respectiv 64,10% în 2014 și 51,18%, respectiv 54,86% în 2019 pentru primul și cel de al doilea tur. Pe lângă aceasta, alegerile prezidențiale sunt în două tururi, ceea ce oferă președintelui o și mai mare legitimitate, deoarece cel puțin jumătate plus unu dintre alegători îl votează. De exemplu, în 2014, Klaus Iohannis a avut 6.288.769 de voturi, iar în 2019 a avut 6.509.135 de voturi; de două ori mai multe voturi decât a avut PSD în 2016, și anume 3.204.864. Aceasta ar putea fi interpretat prin faptul că românii au încredere mult mai mare în președinte decât în parlament și, implicit, așteptări mai mari; dar președintele are puteri foarte limitate conform actualei forme a constituției. Probabil autorii constituției aveau încă în memorie perioada comunistă unde o singură persoană a concentrat prea multă putere și au dorit să o limiteze. Desigur, s-ar putea susține ideea că un președinte rău intenționat cu puteri mai mari le-ar putea exercita mai autoritar, însă putem compara situația cu cea din alte state unde președintele e ales direct, fără ca statele respective să fie autocrații.

Ar mai fi o alternativă: dacă dorim republică parlamentară, singurul lucru pe care trebuie să-l facem este să nu-l mai alegem direct pe președinte pentru a nu da speranțe deșarte poporului care se așteaptă la acțiuni concrete din partea sa, în special în cazuri de criză politică, în condițiile în care e limitat în puterea de acțiune de constituție.

În continuare vor fi prezentate câteva articole din constituție și cum ar putea fi schimbate pentru un echilibru mai bun între puterile statului:

1. Dizolvarea parlamentului

ARTICOLUL 89
(1) După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

În România, președintele are mai puțină putere în acest aspect chiar și în comparație cu președinți care nu sunt aleși direct de popor. În Franța, al cărei model constituțional și juridic îl urmăm, președintele poate oricând dizolva Adunarea Națională, camera inferioară a parlamentului; singura condiție este să nu dizolve mai mult de o dată pe an. În Germania, chiar dacă președintele nu e votat direct de popor, acesta poate dizolva parlamentul în urma unei moțiuni de cenzură adoptate sau după alegeri dacă nu se reușește formarea unei majorități. Prerogativa președintelui de a dizolva parlamentul după căderea guvernului (indiferent de cauză) e necesară în România pentru a evita situații de instabilitate guvernamentală precum cea din 2017, când într-un interval de 13 luni, la Palatul Victoria au fost 4 guverne.

Un aspect esențial este ca niciodată o funcție într-un partid să nu ajungă mai puternică decât una în stat; în 2017-2019, președintele principalului partid de guvernământ a fost mai puternic decât primul ministru, deoarece acesta din urmă poate fi schimbat ușor de partidul de guvernământ fără implicarea electoratului sau chiar fără un mecanism constituțional de acțiune din partea altor puteri ale statului. Odată instaurat, un prim-ministru trebuie să acorde stabilitate printr-un guvern de lungă durată; puterea nu ar trebui să poată schimba oricând guvernul din interese meschine, fără a putea fi sancționată politic, cum ar fi prin alegeri anticipate.

Alegerile anticipate nu sunt ceva de speriat și reprezintă o practică comună în democrațiile vestice: Angela Merkel a ajuns la putere în 2005 în urma unor alegeri anticipate, iar Germania a fost foarte aproape de alegeri anticipate în 2018, ca urmare a dificultății de a forma guvernul. În Regatul Unit, ultimele două tururi alegeri generale au fost anticipate. În România, cel mai aproape de astfel de alegeri am fost în 2005, când președintele Băsescu a gândit un plan în acest sens pentru a-și asigura o majoritate mai confortabilă.

Procedura actuală care ar putea duce la alegerei anticipate este atât de strictă încât, practic, am putea discuta doar despre o auto-dizolvare a parlamentului; doar dacă parlamentul voit respinge 2 propuneri de prim-ministru poate fi dizolvat și doar după 60 de zile. Dar în acest interval, conform actualei constituții, ar putea suspenda președintele, iar interimarul, care e însuși președintele camerei superioare a parlamentului ar numi ce premier ar dori; soluție meschină, dar perfect constituțională.

2. ​Referendumul

ARTICOLUL 90
Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.

În acest caz, problema nu ține de relația președinte/parlament ci de relația popor/parlament; poporul român este suveran, și nu parlamentul care doar reprezintă suveranitatea în numele poporului. Constituția ar trebui să prevadă ca rezultatul oricărui referendum să fie obligatoriu implementat cel puțin ca lege, dacă nu chiar ca articol în constituție (până la urmă, însăși constituția este votată de popor). Este total inadmisibil și nedemocratic ca poporul să voteze un referendum, acesta să fie validat, iar apoi să fie complet ignorat de către puterea politică.

3. Suspendarea pre​ș​edintelui

ARTICOLUL 95
(1) În cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.
(2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui.
(3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui.

Acest articol a fost abuzat de către liderii politici din parlament atât în 2007, cât și în 2012; în ambele cazuri, Curtea Constituțională și-a dat avizul negativ menționând că președintele nu a încălcat constituția. Cu toate acestea, parlamentul a ignorat decizia, dar nu a avut nimic de pierdut nimic pe termen scurt. Cu atât mai mult, tema cu suspendarea este adusă recurent în discuție, de fiecare dată când puterii parlamentare nu-i convine vreo acțiune a președintelui opozant. O nouă revizuire ar trebui să specifice că dacă se decide în parlament suspendarea președintelui și poporul votează în referendum ca acesta să rămână în funcție, parlamentul să fie dizolvat pe loc și să se organizeze alegeri anticipate. Raționamentul e că parlamentul și poporul au viziuni politice diferite și cel din urmă nu mai e reprezentativ pentru popor. Măsura de suspendare a președintelui duce la o gravă criză politică și ar trebui rezervată doar pentru cazuri grave de încălcare a constituției și nu pentru lupte politice.

4. Ordonan​ț​a de urgen​ț​ă

ARTICOLUL 115
(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(6) Ordonan​ț​ele de urgen​ț​ă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituț​ionale, nu pot afecta regimul instituț​​iilorfundamentalealestatului,drepturile,libertăț​ile​și​ îndatoririleprevăzutedeConstituț​ie, drepturile electorale ș​ ​i nu pot viza măsuri de trecere silita a unor bunuri în proprietate publica.

Alineatul (6) ar trebui să specifice clar, ca alineatul (1) care menționează ordonanțele ordinare, că nu se pot adopta nici ordonanțe de urgență care fac obiectul legilor organice. Legile organice sunt definite la articolul 73; printre altele, aici se încadrează Codul Penal și legile justiției. Legile organice sunt cele mai importante legi; pentru modificarea lor este nevoie de o dezbatere publică și consens politic. Astfel de legi nu ar trebui adoptate în regim de urgență pentru a evita eventuale abuzuri ale guvernului cum a fost în 2017. Însuși parlamentul are nevoie de 50%+1 din numărul total de parlamentari pentru a le adopta, spre deosebire de 50%+1 din numărul celor prezenți ca la legile ordinare, conform articolului 76.

Pentru a echilibra puterea guvernului de acțiune în caz de adevărată urgență, se poate modifica alineatul (1) și să lase guvernul să adopte ordonanțe pe legi organice doar în urma unei legi de abilitare din parlament.

ARTICOLUL 108
(4) Hotărârile ș​i ordonan​țe​ le adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniș​ ​trii care au obliga​ț​ia punerii lor în executare ș​i se publica în Monitorul Oficial al României. […]

O altă măsură de siguranță aici ar fi ca în articolul 108 să-l includă și pe președinte ca semnatar al tuturor ordonanțelor înainte de a fi promulgate în Monitorul Oficial. Dacă președintele promulgă legile, tot el ar trebui să promulge și ordonanțele. După cum am văzut în cazul OUG 13/2017, președintele nu avea nicio putere de intervenție; doar Avocatul Poporului putea interveni prin sesizarea Curții Constituționale.

5. Promulgarea legii

ARTICOLUL 77

(1) Legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui României. Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire.
(2) Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii.
(3) Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă sa cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea.

În Statele Unite, republică prezidențială, președintele poate întoarce o lege în Congres; într-un asemenea caz, aceasta trebuie adoptată cu 2/3 (66%) dintre membrii congresului pentru a intra în vigoare. În Polonia, republică semi-prezidențială președintele poate întoarce legea la Seim (camera inferioară a parlamentului), iar ca să o adopte ca lege, aceasta trebuie să fie votată de 3/5 dintre toți membrii. Poate ceva similar ar avea sens și la noi — ori 3/5 (60%) ca în Polonia sau chiar cu procente mai mici 4/7 (57%) sau 5/9 (55%) dintre membri parlamentului.

O astfel de abordare ar trebui aplicată cel puțin pentru legile organice, unde e nevoie de un consens politic mai amplu. Cu o astfel de reglementare, nu s-ar fi putut modifica atât de simplu legile penale și ale justiției de către actuala putere.

6. ​Numirea premierului​​ ​​de către președinte

ARTICOLUL 85
(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament.

ARTICOLUL 103
(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.

Traian Băsescu a interpretat că dacă un partid nu are o majoritate absolută, poate numi pe cine vrea după alegerile prezidențiale din 2009. A refuzat propunerea unei coaliții PNL-PSD, care cu o majoritate clară l-au propus chiar pe Klaus Iohannis, forțând mai apoi reinstaurarea guvernului Boc 2. Klaus Iohannis a ales o altă interpretare în 2017-2018, nedorind să forțeze, probabil pentru a evita o criză politică, dar mai ales din cauza lipsei unor alternative viabile din partea opoziției. În acest caz, constituția ar trebui să specifice pe cine poate numi președintele ca prim-ministru dacă nu se întrunește o majoritate parlamentară pentru a fi evitat șantajul suspendării.

De asemenea, cel puțin parțial, cele 2 articole sunt redundante; Art. 85 alin. 1 nu oferă nicio informație în plus față de art. 103 alin. 1. Faptul că președintele numește Guvernul pe baza votului de încredere nu reprezintă nicio informație relevantă, atât timp cât președintele nu are o alternativă de a nu numi guvernul dacă acesta primit votul parlamentului.

7. Curtea constitu​ți​ onală ARTICOLUL 142

(3) Trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele României

După unele decizii ale CCR, s-a ridicat problema în opinia publică asupra profesionalismului judecătorilor CCR și a influenței politicului asupra acestora. În acest caz, un echilibru mai bun ar fi dacă 3 judecători ar fi numiți de parlament, 3 de către președinte și 3 de către magistrați, aleși în același mod democratic de către toți magistrații precum membrii CSM. Italia urmează acest model unde o treime dintre judecătorii constituționali sunt numiți de către magistrați.

O alternativă ar fi modelul german, unde camerele reunite ale parlamentului votează numirea judecătorilor Curții Constituționale cu minim 66% din voturi.

8. Statutul procurorilor

ARTICOLUL 132
(1) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei.

În acest articol, secvența vizând autoritatea ministrului justiției ar trebui eliminată, deoarece nu are justificare și poate duce procurorii sub control politic, dacă ministrul justiției nu acționează cu bună credință. În cazul procurorilor, rămâne totuși controlul ierarhic spre deosebire de judecători care conform articolului 124 (3) sunt independenți și se supun numai legii.

9. Sistemul electoral

Constituția noastră reglementează doar sistemul electoral pentru alegerea președintelui, restul alegerilor fiind reglementate prin lege organică. Pentru alegerile parlamentare se specifică doar că parlamentarii sunt aleși prin vot universal, direct și liber. Problema este că în cazul unei puteri care acționează cu rea credință, sistemul electoral ar putea suferi modificări peste noapte, astfel încât să convină cât mai mult puterii. De exemplu, PSD s-ar putea hotărî ca peste noapte să avem un sistem First Pass The Post și pentru parlament, precum au decis pentru primari, cu consecințe dramatice și șanse mari de a menține partidul la putere.

Sistemul electoral este esențial pentru pentru politicien, întrucât influențează foarte multe aspecte. Chiar dacă admitem ca acesta să nu fie reglmentat în mod specific de constituție, pentru alegerile parlamentare sau locale precum pentru președinte, ar avea sens ca măcar să fie specificat un mecanism de menținere a stabilității: dacă se schimbă sistemul electoral în legislatura actuală, următoarele alegeri să fie organizate tot pe sistemul vechi. Concret, dacă parlamentul din legislatura 2016-2020 modifică sistemul electoral, pe un sistem electoral nou să fie doar alegerile din 2024; dacă parlamentul 2020-2024 abrogă legea, în 2024 să fie alegeri tot pe sistemul vechi.